——“去行政化”优化知识型组织的管控模式

中山大学校长黄达人指出：大学应该是一个学术共同体。作为学术共同体，大学必须以学术为目的，精神为核心凝聚力，并且应有某种对绝对精神的追求。但是，目前我国的大部分高等学府由于长期作为国家政府的行政下属机构，深受计划经济体制的影响，行政权力对学术事物过度干涉，把高校作为完全的行政机关来管理，而忽视了高校作为学术机构的特殊性。随着大学“去行政化”浪潮的掀起，大学能不能去行政化？怎样去行政化？去行政化就是去行政机构吗？这些问题成为了争议的焦点。

南京某重点大学在去行政化的大环境下，专门邀请华恒智信的咨询团队来到该校，从学校管理现状中的现有问题入手，经过深入分析和调研，优化学校的组织结构和管控模式，帮助学校真正实现行政权力与学术权力相互独立，建设高水平研究型大学的最终目标。

【客户背景】

南京某高校是中央直管、教育部直属的全国重点大学，是“985工程”和“211工程”重点建设的大学之一。学校坐落于历史文化名城南京，是中国最早建立的高等学府之一。经过百年的发展，如今该大学已成为一所理学、工学、医学、文学、法学、哲学、教育学、经济学、管理学等多学科协调发展的综合性大学。大学以工科为特色，是教育部实施高等工程教育试点的高校之一。国家重点学科和国家重点实验室为该校建立了一批重点科研基地，目前，该校已成为国内外具有较大社会影响的高新技术研究和辐射的重要基地。自20世纪80年代末建立研究生院开始，该大学进入了建设研究型大学的阶段。经过20多年的发展，该校在学科建设和国家重点实验室建设方面取得了骄人的成绩，硕士研究生和博士研究生的规模逐渐壮大，然而与国际一流的高水平研究型大学相比仍存在着巨大的差距。尤其是在面对新的发展环境，该大学的组织结构与管控模式中存在的种种问题成为该校建设高水平研究型大学发展中的障碍。

【现状问题及分析】

华恒智信的咨询专家通过与该校各级领导的深入交谈，以及对该校组织结构情况和管理现状的调查，了解到：

该大学是典型的事业部型组织结构，目前共设有30个学院，这30个学院相当于30个事业部。比照行政系统的结构，学校内部管理机构建立科层化，校长、书记等确定行政级别，教师的使用和管理都纳入到以权力为基本要素的行政框架之中，教师的学术工作不受重视，弃教从政的风气在教师队伍中蔓延。学校的教学、科研工作高度行政化，其学术创新的功能受到极大的抑制。

管理行政化明显所带来的问题在该校突出表现为以下三个方面：

第一，行政权力与学术权力关系倒置，学术权力受行政权力控制甚至压制。

我国的高等院校作为国家政府的行政下属机构，长期深受计划经济体制的影响，高校内部的组织结构和管理活动都与政府部门基本相同，组织结构以直线职能制结构为主，无论是外部环境中还是内部组织中都呈现出高度集权，自主性弱，行政化色彩浓重的特征。从外部管理体制中看，高校与政府的行政依附关系密切，政府对高校的行政控制和直接干预性强。根据相关调查，北京大学、清华大学、浙江大学等11所985高校的22名党政一把手，有超过半数的曾在党政结构任职。在高校的内部组织中，行政化主要有两种表现：从整体而言，行政权力与学术权力混同，甚至行政化权力与学术权力之间关系倒置，用行政权力去代替和削弱学术权力；从个体而言，体现不出教授在治学方面的权力，用校长的行政权力代替教授的学术权力，严重影响了高校的学术创新与发展。

1）学术机构和人员处于高校整体组织结构的最底层，无法发挥学术自主性。

该大学目前的组织结构带有明显的直线式特征，这种“党委领导下的校长负责制”是目前我国大部分大学实行的管理机制。在这种直线型的组织结构中，从校一级到院一级，再到没有太多实际决策的系一级，组织结构层层排列。从第一级的党委书记和校长到普通教师之间，各种行政机构重重叠叠，普通教师如果不担任任何行政职务，就会处于高校整个行政结构的最底层，与普通政工和行政人员没有差别。无论是他们的教学安排还是科研安排都被上面沉重的政治大山和行政大山所压制，这样的情况致使大部分学术人员治学治校的智慧和积极性无法被调动。另外，还会造成教育资源浪费，使得大量资源消耗于非教学科研的行政行为。

2）行政权力对学术权力的过度渗透使学术权力内部也出现等级化、官本位意识等问题。

目前，在高校中，学术人员的各项权利也非常明显的受到行政等级的影响。院士、学术委员会成员、博导、教授，不同等级的学术人员在学术上的发言权、投票权和决策权都存在天壤之别。高级别的学术人员，比如院士、学科权威等的发言就会产生很大的影响，而普通学术人员的思想就容易被忽略。这就使得学术人员在进行学术研究和学术活动的时候，不以真理为最高价值追求，反倒讲权威、讲级别，奉行下级遵从上级的运行规范而严重制约了基层学术人员的科研创新。

第二，繁杂的组织结构增加高校管理成本。

随着学校规模的扩大和人员的增加，学校的管理机构日趋庞大，纵向管理层级越来越多。另外，学校还经常根据不同的管理活动，增设各种部门组织，加剧了组织结构繁杂的问题。相较而言，欧美国家的高等学校的组织结构设置则相对简单、分工明确。

庞大的组织机构给高校带来在组织管理上的高额成本。我国高校中行政机构的比重已经远远超出了最优化的管理幅度。过多的行政机构只能造成不同层级、不同部门之间职能重叠，管理效率低下，组织内部横向、纵向之间信息沟通不畅，人力成本浪费等诸多问题。

 第三，基层学术组织管理模式行政化。

研究型大学的基层学术组织是高等学校最基本的学术组织细胞，是培养高素质创新人才、打造高质量创新成果的前沿阵地，研究型大学的发展本质上要依靠这些核心力量。然而，目前该大学的基层科研学术组织的管理模式仍然难以摆脱行政化，对核心的高科技人才的管理体系不健全，影响了学校建设研究型大学的战略目标。具体表现为以下几个方面：

（1）基层学术组织结构仍然难以摆脱行政化的领导方式。组织活动缺乏多样性和活力，在科研组合及工作方式上缺乏创新，未能按需要进行调整、改革，致使难以独立或者主要承担现代重点科研项目和国家重大项目，科研人员的创造性和活力也没有完全发挥出来。

（2）科研管理方式落后，缺乏高水平的科研管理人才，影响了研究型大学科研的发展。我国的高等院校长期在计划经济体制的影响下，学校内无论是管理者还是普通科研人员，在意识中存在着重理论、轻实践的错误倾向，高等院校中缺乏专门从事科研管理的专业化高水平人才，科研管理的方式也比较落后。在科研人才的选拔上过于注重资历、学历、职称等因素而忽略科研能力，致使青年科研人员破格晋升困难，不能在创造力“最佳年龄”阶段内发挥其科研才能。另外在考核与奖励机制上过于注重第一负责人或第一作者，使得科研人员在进行科研活动时缺乏团队意识，一定程度上导致了科研人员松散孤立，高校申报项目规模小而数量多，研究方向纷繁杂乱，制约了学校科研项目的增大增强。

（3）该校的学术组织结构模式虽然有了一定的改善，但是建立的科研院所的管理模式仍沿用旧的校级管理机关直接领导的模式。这与美国一些大学建立的独立科研机构矩阵化的管理模式相比，缺乏科研管理的灵活性、机动性，也不利于科研机构的良性运作。

【华恒智信解决方案】

华恒智信的咨询专家经过前期与该学校管理层深入的访谈和交流后，对该大学所处的新的环境进行了系统的分析，并为该大学的组织结构和管控模式优化提出了科学的解决方案，以期为该大学的组织结构改革提供建设性的建议。

 一、该校建设高水平研究型大学环境分析

（2）行政管理组织模式

行政管理组织要建立层次分别的组织结构，其组织结构纵向图与学术组织校、院、系三层组织一样自上而下排列。我国高水平研究型大学的行政管理组织强调集中下的民主，即在集权模式基础上实现管理的民主化。是一种“自上而下”的行政组织结构模式。具体体现在以下三个方面：

 首先，我国研究型大学行政管理组织模式下，最高的决策机构是党委领导下的校长班子，权力由上而下的执行机构是校、院、系级管理组织；

其次，校、院、系三级设立咨询委员会，成员由不同层次的校内人士选举组成，分别对相应的三级管理组织负责，同时下级咨询委员会接受上级委员会的领导，并对其负责，且享有建议权和监督权；

最后，我国高水平研究型大学的行政管理组织模式一大特点是要建立——教授会，即由全体教授为主体的教授委员会。教授会是校内民主程度最高的机构，有权向各级管理机构和咨询委员会直接反馈意见。

在我国的研究型大学中，将学术组织和行政组织进行分别化管理，有利于发挥各自组织的特点。学术组织结构的“自下而上”民主下的集中管理模式有利于发挥基层学术组织科研的灵活性、机动性和实际性，这有别于行政组织有利于提高行政事务管理效率和避免多头领导的“自上而下”的集权下的民主的管理模式。

三、建立纵向与横向的组织管控模式

高水平研究型大学在组织控制系统构建中，大学建设目标和标准的设定更加注重对学术的要求，更加强调科研成果的评估和奖励，以达到激励教师研究人员对学术研究的积极性，主动性。为此华恒智信顾问老师提出了纵向管理的监督、评议委员会模式和良性的物质精神激励机制相结合的管理模式。

（1）纵向管理模式

该大学在建立组织控制系统时，可以按照纵向管理的委员会模式来构建。这种委员会是独立于其他行政管理组织和学术管理组织之外的一种评议组织，起到对整个组织管理工作的评议、监督和参与决策的作用。这种委员会也是由校-院-系的纵向结构组成，每一层都有各自的职责与管理权限。在保证和完善研究型大学教学水平方面，香港科技大学制定了一系列全面且具连贯性的制度。其各层次的教学保障组织，形成了以VPAAO和教务委员会共同承担教学保障的教学组织控制体统（参见下图）。

该大学还通过对教学、科研成果的精神鼓励和物质奖励等方式，有利于调动各方面的积极性，促使学校形成一个良性的竞争环境。

建议该大学把纵向的评议委员会所作出的评议结果，作为进行一系列教学、科研成果的奖励的标准，对做出杰出学术、教学贡献的教师进行物质奖励和精神鼓舞，这同时也是对评议委员会评议结果的一种积极的反馈机制。

（2）横向分配模式

首先是加强学术权力的建设。随着科学技术发展和大学教师队伍的变化，大学内部对学术自由为主的学院式管理模式提出了更多要求。同时，市场经济的发展和大学资金来源的多样化，旨在追求效率的企业化管理模式也在大学中有潜在的巨大需求。这样，以行政控制为主的行政型管理模式，越来越不适应我国大学的发展。因此，该大学要根据环境的变化，提高管理和决策弹性，以便于有效地运转，并提高竞争力。    

其次是提高教授在科研、教学中的自主权力。大学能否成功的关键之一在于它是否拥有一支高水平的师资队伍。教授队伍在知识的创新、科研水平的提高和高水平人才的培养方面都起着主导作用。当前，我国研究型大学建设正处于起步阶段，如何建立起一种行之有效的机制促进教授队伍在科研、教学和政策的制定中决策力度的提高，是摆在我们面前的一项紧迫任务。

第三是健全大学领导决策体制。从该大学目前的状况来看，主要的问题还是学术权力过弱。不少大学学术委员会没有实质性的权力，对学校“学科、专业设置，教学、科研计划，评定教学、科研成果等有关学术事项”只是起咨询作用。应健全教职工代表大会制度和相应的指导委员会，实行学校的民主决策，民主监督，这才能保证决策的正确性，防止片面性；只有民主监督，才能保证全体干部的敬业、廉洁，进一步保证决策的可行性。

在“去行政化”浪潮下，研究型大学优化组织结构和管控模式，不是简单的去除行政机构，而需要采取行政与学术分别管理的模式。华恒智信专家为该大学提出的“自下而上”的学术组织结构和“自下而上”的行政组织结构模式是对“单一行政化”的改革和完善；“横向—纵向管控模式”则是对该大学建设“教授治校”和教授参与学校决策管控模式的优化与提升。

【华恒智信点评】

随着现代社会科学技术的飞速发展，知识经济逐渐占据了主导地位，创新是促进知识经济发展的持久动力。随着知识经济的发展，许多国家都开始构建自己的国家创新体系。高等院校是国家创新体系中的核心部分，因为高校可以很好地整合知识的创新、加工、传播和应用。20世纪90年代，随着我国政府“科教兴国”战略的提出，国内的众多高等院校开始进行大规模的合并与扩招以提升学校的综合实力和竞争力。但在高等教育规模快速发展的同时，也暴露出越来越多的问题。造成种种问题的重要原因之一就是高校未处理好规模扩张与组织模式变革之间的关系，传统的高校组织结构已经无法适应所处的外部环境。

高校“去行政化”的实质是政教分离的思想，目的是通过相对独立的委员会进行自我管理来提升学校的整体学术质量。有效的“去行政化”要求对学校所有事项进行明确分类，理清行政对学校干预的边界，以及学术权力与行政权力各自的权责边界，相对应的资金费用也必须分别负责。

高校去行政化的工作需要从内外两方面的管理模式转变考虑。华恒智信顾问老师认为：在中国现有政治经济体制之下，完全程度的“去行政化”在中国高校是不现实的，由于资金和其他资源管理的分授权很难做到位，目前倍受批判的高校“行政化”现象是一种尴尬的实情，某种程度上说也是合理的存在。对于高校外部管理模式的逐步去行政化，作为高校管理者的政府教育部门需要转变管理思路，尽量从宏观的角度上对高校的各项工作进行指导和综合协调，而不是过度地直接参与进高校的教学和学术活动中。去行政化并不是要求高校完全取消行政组织，而是要改变行政权力对学术权力的压制，对于高校内部的组织结构，以学科发展为基础进行必要的调整和改革，将各项资源配置向一线的教学与科研活动倾斜，彰显学术在高校发展中的权力和作用。

华恒智信顾问老师建议：面对实施上的困难，可以通过引入分级建立的第三方组织——教授会来解决。在教授会的分级安排下，下级教授会直接对上级教授会负责，不受行政部门干涉，以形成对行政的有效监督。一方面，独立的教授会能够保证对管理体系进行公正有效的民主监督、评价；另一方面，提高师资队伍在科研决策中的自主权和在管理决策中的参与度，增强了学术权力。引入分级管理的第三方的策略一般适用于公务系统，如政府、学校、医院等，这些机构对稳定性的要求大于对经济营利性的需求，可以通过部分效率实现内部的公平和稳定。至于对于追求高收益的营利性企业，保证效率和盈利才是组织规划和管理的首要任务。