从2018年2月7日起，全球光伏业，特别是中国的光伏产业将面临更加严峻的局面。

华盛顿时间1月22日，美国政府宣布对进口光伏产品采取为期4年的全球保障措施。

虽然是全球性措施，但从数据上看，这一措施更为针对中国。据美国贸易代表办公室（USTR）在其公开文件中提到的数据：中国在2017年生产了全世界60%的光伏电池和71%的光伏组件。

这是特朗普上台后第一次动用手中的总统权力采取的贸易措施，也是继2011年、2013年两次贸易救济调查后的第三起涉及光伏产品的贸易措施。

美国已经在2012年和2014年分别对中国光伏产品征收过35%到65%的反倾销反补贴税，这意味着，光伏企业面临着美国的重复征税。

1月23日，商务部贸易救济局局长王贺军在接受经济观察报采访时表示：“美方对同一类产品频繁地采取贸易救济措施，我们认为是对其国内产业的过度保护。”

矛头

美国对进口光伏产品采取为期4年的全球保障措施的依据，是《1974年贸易法》第201条。“201条款”是美国政府对由于进口产品造成本国制造业损害的贸易保护条款，其发起不以“是否存在倾销或者补贴”等事实为前提，并且针对全球，更有随意性，杀伤力更大。美国总统可以通过关税、配额等措施来限制进口，保护本国产业。由于这一贸易救济工具具有极强的单边主义色彩，所以在世界贸易组织成立后美国很少使用。

据该措施，美国在未来4年对进口的电池产品实施关税配额管理，征收的方法为，对每年的首个2.5吉瓦之内的进口电池免征关税，在此之后的进口将被征收特别关税，税率从第一年的30%逐年降低，每年降5%，最后一年为15%；对组件实施关税措施，实施的期限为四年，税率从第一年的30%逐年降低，每年降5%，最后一年为15%。“此次光伏产品的保障措施调查主要的针对对象是中国。”美国伟凯律师事务所高级贸易顾问李国刚介绍道，2011年美国对中国的光伏产品发起反倾销和反补贴调查，2012年开始征税；2013年，为了防止中国产品从第三国（地区）转口，美国又发起了对台湾的第二轮反倾销和反补贴调查，目的是为了堵漏洞。今年的保障措施是第三次调查。

中国企业是光伏产业的“领头羊”。据美国贸易代表办公室数据，中国在全球太阳能电池产量中的份额从2005年的7％猛增到2012年的61％。中国目前在全球供应链能力中占主导地位，占到2017年上半年宣布的全球产能扩张总量的近70％，中国生产了全球60％的太阳能电池和71％的太阳能电池组件。

随着光伏“双反”措施，中国向美国的光伏出口已经大幅下降。据中国机电产品进出口商会法律部主任陈惠清介绍，2017年中国对美国太阳能板出口同比大降41%，此时的全球保障措施更是严重损害了企业的利益，对于中国大陆的光伏产业不啻于“雪上加霜”。

“对我们来说，打击是很大的。”英利绿色能源控股有限公司（简称“英利”）总法律顾问袁鹏崧介绍道，双反税率与全球保障措施税率叠加的话，大约有50%的税，在中国大陆的企业是无法在这么高的税率下向美国出口的。

袁鹏崧说，英利目前并没有海外产能，这意味着，“要么放弃美国市场，要么不得不在美国建厂”。

光伏困境

此次全球保障措施的提出，与特朗普的“美国优先”倾向不无关系。李国刚对经济观察报介绍道，特朗普在记者发布会上提出了很多理由，包括想要保护美国的工人就业机会、保护美国的贸易环境以及吸引更多的投资回流，但是美国光伏产业下游，包括电力公司、安装商人、用户等大多对此持反对意见。

在“201调查”前后，美国就有很多反对的呼声。此前，16名参议员和53个众议院联名反对此次“201调查”。2017年9月21日，美国四州长曾联名上书美国国际贸易委员会（ITC）表示反对，他们认为该调查一旦实施，成倍的价格将使太阳能装置的安装率在 2019年下降超过50%，并称该调查将使美国减少8.8万个就业机会，其中包括大量制造业岗位。

在中国，一共有38家企业参加机电商会组织的行业抗辩。陈惠清介绍道，我们组织提交抗辩意见，参加三次听证会，多次组织与美方磋商。政府行业企业都做了大量工作，对美国当地企业参与抗辩也产生了积极的影响。

商务部贸易救济局局长王贺军对经济观察报表示：“过度、频繁的贸易保护不仅无法对相关产业起到救济作用，而且有损于经济的均衡发展。”

王贺军称，中方希望美方克制使用贸易限制措施，遵守多边贸易规则，为世界经济发展起到积极的推动作用。对美方的错误做法，中方将与其他世贸成员一道，坚决捍卫自身的正当利益。

王贺军说：“别人没有过错，就是因为他（美国）的产业日子不好过，他要采取措施保护。相应来讲，别的国家可以要求美国其他产品的补偿，也就是当时谈判相应降低的美国产品的关税也可以再提起来。”“光伏产品的运用和光伏产业的发展有利于减少温室气体排放、改善全球气候。”机电商会呼吁，希望美国政府充分考虑该措施将对美国甚至全球的光伏行业发展产生的负面影响，增进业界沟通和合作，妥善解决贸易摩擦，促进中美光伏行业和人类新能源事业的发展。

产能转移

“那些有海外产能的企业，在泰国、马来西亚等国家有工厂，他们不受双反的影响，还是能基本实现向美国出口的。”英利总法律顾问袁鹏崧介绍道，即使有30%的税率，这些光伏企业相比美国当地的本土企业依然具有竞争力。

商务部贸易救济局出口一处处长李勰对经济观察报说，美国的光伏市场前景广阔，但是本土光伏企业发展有限，无法满足当地的需求；而一些优秀的中国光伏产业依然在质量、技术上占据很大的优势。

保障措施也可能对全球光伏产业的布局产生影响。李国刚分析道，一些享受普惠制的国家、发展中国家被排除在措施的范围之外，未来有可能会引起贸易和产业转移，被采取措施的国家可能会将光伏产业的生产基地转移到未采取措施、劳动力成本低的国家。

在1月25日发布的全球保障措施的附件文件中提到，包括印度、印度尼西亚、巴西等光伏出口小国（总量在3%以下）被排除在保障措施之外。袁鹏崧对经济观察报分析道，虽然一些企业考虑将这些被排除在外的国家作为转移海外产能的目的地，但是一旦这些国家产能超过3%，就会被美国从名单中移除。

那些早已具备海外产能的光伏企业选择迎难而上，寻求转型。天合光能董事长兼CEO高纪凡依旧对光伏产业充满信心。他在1月23日的达沃斯论坛上说：“未来的能源体系中的新玩家必将是能够将新能源、新材料、新技术和能源物联网深度融合的企业。”

来源：经济观察报 

作者：张文扬