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监察体制改革的“三强三弱”

发布时间:2016-12-22 , 发布人:华恒智信分析员

地方各级纪委增加编制、增设机构都侧重于支线而非主线,都偏向于强枝而非强干。这种不能审时度势的做法,形成了干弱枝强的局面。要尽快扭转这一被动局面,真正实现强干弱枝。
30多年改革开放,政治体制改革严重滞后于经济体制改革,乃是不争的事实。最早,想用行政体制改革代替政治体制改革。行政体制改革受阻后,又以行政机构改革代替行政体制改革;先后六次行政机构改革都无功而返。都以为政治体制改革,成了改革的禁区,媒体的禁语。谁能料想,具有里程碑意义的六中全会上,正式确定了“以习近平同志为核心的党中央”。会后10天,便确定在北京市、浙江省、山西省开展监察体制改革试点。我研究制度反腐30多年,也未能想到中央能以如此宽广度、高强度、大力度来高调推进这一前所未有的“重大政治改革”。
为此,我结合多年的研究,特就设立监察委员会方案,提出“三强三弱”的思路,以实现内涵发展。
一是强干弱枝。十八大以前,时任国务院总理的温家宝,曾感慨:政令不出中南海。这是因为,多年来,中央推行集体领导,常委分权;而地方各级党委却反其道而行之,从乡镇党委书记到县委、市委、省委书记都在不断集权。由此,造成中央权威水位不断下降,而地方的水位不断上升。这一降一升的水位高差,不仅政令不出中南海,个别地方甚至出现倒灌中南海。新一届党中央敏锐地认识到问题的严重性,开始下大力扭转这些年枝强干弱、尾大不掉的被动局面。多年来受双重领导体制的制约,纪检监察机关同样存在枝强干弱的情况。由于纪检监察体制不能有实质性改革,于是被动地选择了扩大外延的做法。地方各级纪委增加编制、增设机构都侧重于支线而非主线,都偏向于强枝而非强干。这种不能审时度势的做法,形成了干弱枝强的局面。要尽快扭转这一被动局面,真正实现强干弱枝。
首先,试点省的监察委员会要通过弱枝——减少分散在省级各部门、各单位的专职监察干部,来强干——充实和加强省监察委员会的力量。其次,要通过弱枝——减少或取消乡镇纪委、市级、县级机关、企事业单位纪委(纪检组)的机构、人员,来强干——充实和加强市、县监察委员会的力量。毛泽东分兵以发动群众,集中以应对强敌的做法,值得我们借鉴。同时还能既集中兵力,又精兵简政。
二是强法弱纪。1993年纪委与监察的合署办公,由于监察的地位低——政府的一个部门,合署后,只好走上扩大外延的做法,既让纪委越来越偏离党内监督专门机关的定位,也拖累了纪委——党代会选举产生的地位,还使纪委越来越难于把纪律挺在前面,去抓早抓小,使纪委的关口不断后移并后撤。通过合署后纪委与监察的合理分工,纪委执纪要强,执法要弱。监察执法要强,执纪要弱。监察委员会主管查处官员违法犯罪,减少并弱化执纪的事,违纪的问题主要归纪委管。这样,既体现纪委作为党内监督的专责机关,纪在法前,抓早抓小,把纪律挺在前面的的职责;又能够加强监察机关查办违法犯罪案件的力量,增加执法的手段。对于违法犯罪问题,监察委员会采用反贪的侦查手段、强制手段、审计的查账手段等,就顺理成章了。如此,既能明确职能,合理分工,又能取长补短,优势互补。
三是强前弱后。首先,一线的办案人员要增加。十八大以来,之所以取得明显的反腐成效,一个重要原因,就是各级纪委保证了2/3的力量在办案一线。今后的监察委员会也要这样,增强一线办案人员的力量,尽量减少和弱化二线及后方兵力的配置。其次,要重视和加强信息情报的及时搜集汇总整理。前期情报信息工作做得好,办案的力量才能得到最佳发挥。从而让监督前置,办案紧随,形成反腐的利剑。还可借鉴香港廉署等机构配置、职能设置、力量分配的成功经验。香港廉政公署80%的兵力就在执行处,负责一线办案;在情报搜集上也非常重视,比如和媒体的关系非常密切。一旦媒体发现了什么问题,它们很快就可以掌握,跟进去分析有没有违法、犯罪情形,怎么去调查应对等。
3个试点省市的监察体制改革之后,如何“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”,我以为全覆盖有上中下三策可选择:上策——监察工作全覆盖;中策——监察机构全覆盖,下策——监察人员全覆盖。
上策,也就是最好的模式,叫监察工作的全覆盖。就是通过积极主动的监察工作,把所有的监察对象覆盖住。是工作上门、监督上门,而不是机构设门、人员住门。香港廉署用的就是这种模式,他们是办案力量的全覆盖。
中策,二流模式,是机构全覆盖。比如在每个部门、每个单位都设一个监察机构,这样监察干部之间的交流比较方便,职级待遇等具体问题也好解决。但是,“廉价政府”通常是“廉洁政府”的一个基本要因,机构覆盖需要很多的人力、物力、财力,有违“廉洁政府”的初心。
下策,最差的模式,则是人员的全覆盖。向各个部门和单位派驻监察人员,但这种做法有违毛泽东“分兵以发动群众,集中以应付强敌”的原则。在腐败问题严重的情况下,将人员分散派驻,难以形成拳头,而且效率很低。过去我们有很多分散驻在各单位的专职纪检监察人员,但能真正发挥作用者寥寥,因此必须把人员整合起来集中使用。
两千多年前的汉武帝,通过异体监察总结出的“以小制大,内外相维”的八字真经,对我们今天担负着重大政治改革的北京、山西、浙江三省市的监察体制改革仍有可取之处。
作者:李永忠
来源:网络