采购项目的生命周期是指采购项目的开始到合同终止及绩效评价结果公布的完整过程。政府通过政府采购方式购买服务项目，涉及的都是公共民生项目，主要集中在“三农”、城市管理、文化教育、公共卫生、社会保障、环境保护、科学研究等，具有涉及面广、采购金额大、履约时间长、绩效评估难等特点，所以，政府购买服务采购活动的步骤和环节多，每一个步骤和环节都十分重要，既不可缺失，也不可颠倒与超越，否则，不断达不到预期的效果和目标，而且还有违规的可能。在政府购买服务项目中其全流程包括十个。

一、可行性研究

政府购买服务的采购项目一般都是些民生项目，涉及到公众的利益，为了把好事办好，达到既让公众满意，又能提高政府服务质量与水平，而且还能节约财政性资金的目的，所以，必须进行项目的可行性研究。服务采购项目的可行性研究内容包括三个方面：

一是采购项目的重要性和必要性研究。重要性和必要性研究是决定启动采购项目的前提。一个采购项目是否需要进行，能否产生社会和经济效益，对于采购人来说十分重要，只有通过认真的调研之后，作出正确的判断，然后再决策，否则，就会浪费纳税人的钱，甚至适得其反。

二是实施的可行性研究。有必要并非可行。社会力量是否能承办，承办后是否能达到预期的效果，实施过程的风险有哪些等等，采购人都需要做到心中有数。如有些科学研究的课题，由于主客观条件的限制，并非能成功或达到满意的结果，甚至失败。因此，要进行认真研究，有明确的指导思想和实施意见，做好必要的应对措施。

三是实施方式的研究。政府采购方式有六种，哪一种采购方式更适合采购项目，并能达到最满意的效果，是保证采购项目成功的基础。只有进行认真的市场调研之后，才能避免少走弯路。

只有通过可行性研究认为既必要又可行的采购项目，才可以实施，否则其采购项目的生命周期就立即终止。

二、需求的确定

服务类项目需求的确定一般要难于工程类和货物类的采购项目。服务项目不仅种类多，而且没有统一的需求标准，可以说，同类型的一个服务项目，因实施地域不一样，其需求标准就大相径庭。所以，在政府购买服务的采购项目中，需求标准的确定非常关键。采购人或相关部门在制定需求标准时，要充分考虑服务项目的服务对象的特点，其原则主要有：

一是实现目的或目标原则。服务项目必须达到和实现一定的服务目的或目标是最基本的原则。因此，鉴于服务项目的特殊性，虽然有些服务类项目不可能用精确的数据来描述服务所要达到的目的或目标，但必须有一定的具体要求，哪怕是用模糊语言来描述，也要把目的或目标确定在一定的范围之内，且确定一定的正负偏离值。只有这样才便于编写招标文件、供应商响应、管理部门监管和进行采购服务采购项目的绩效评估。

二是服务对象满意原则。让群众满意是新一届政府执政的理念。政府通过政府采购购买服务好不好，服务对象和公众最有发言权。因此，在确定服务项目需求标准时，要在开展深入的调研、广泛征求服务对象的意见的基础上，再综合考虑专家的意见，确定实事求是的需求标准。

三是促进经济发展和社会进步原则。政府采购肩负着实现政策功能的重任，因此，在确定服务项目需求标准时，要充分考虑政府采购的政策功能，特别是要把经济体制改革、产业结构调整结合起来，使经济的发展和社会的进步协调、统一，为实现“五个文明”贡献力量。

四是经济、实惠原则。在确定服务项目需求标准时，要依据采购人和服务对象所在地区的实际来确定，包括考虑经济实力、消费水平、物价指数、居民收入等因素，因此，在确定需求标准时，既有超前性，又不可奢华，应把握好一定的度。

三、预算的编制

采购项目的预算编制大的原则是随同部门预算一起编制。那么，服务类采购项目预算编制的依据是什么呢？按照有关规定、标准和经验以及服务类采购项目的不同，其预算编制的依据主要有四类：

一是本地市场平均价。以本地市场平均价作为预算的，采购人必须通过深入市场调研，了解和掌握本地经济状态，在综合其他因素的情况下，再确定符合本地经济水平的市场平均价。

二是往年同类采购项目的中标价。以往年同类采购项目的中标价为参考编制预算的，采购人要充分考虑本地社会经济的发展以及CPI等情况，在综合多种基数的基础上进行编制。

三是参考类似服务类采购项目的价格。有些服务类项目，因首次采用政府采购方式进行购买，既没有往年的中标价可参考，也不好计算出市场平均价，因此，只有参考类似的服务类采购项目的价格，在进行市场调研的前提下，组织专家进行估价，再进行预算。

四是行业协会和官方媒体公开的价格。在编制服务类采购项目预算时，还可以各行业协会和官方媒体公开的价格为参考，在考虑相关因素的情况下进行预算编制。

四、项目的审核

服务类政府采购项目的审核与行政许可的审批是两回事，也与行政上的审核有一定的区别。按理，政府采购项目一旦纳入预算，经同级人大批准后即可实施，可考虑到服务类项目从立项、到可行性研究、再到预算的编制以及人大的批准，已经有很长的时间了，可谓“时过境迁”，所以，采购人在实施采购前，向政府采购监管部门进行申报，由其进行审核，是十分必要的。监管部门审核的内容主要有：

一是审核服务类采购项目的合法合规性。主要审核采购主体的合法性，采购项目是否符合有关政策和规定，各种标准是否合法合规等。

二是审核服务类采购项目的采购资金落实情况。虽然采购项目有预算且经过同级人大审批通过的，但由于我国预算体制和采购资金来源的复杂性，使得采购资金组成十分复杂，既有本级预算安排，也有上级财政转移支付；既有预算内，也有预算外；既有补助资金，也有自筹资金。因此，在实施采购前，要审核采购资金落实到位情况，既不能无预算采购，也不可“空头支票”采购，搞赊账，使民生工程形象大打折扣。

三是审核服务类采购项目的采购方式。我国政府采购方式有六种，法律规定公开招标为主要采购方式，因此，要审核采购人选用采购方式的合理和合法性。对于应该采用公开招标方式采购而选择采用非公开招标或单一来源采购方式的，应由采购人说明情况，并进行必要的公示。在公示无异议的情况下，才同意采购人选用非公开招标方式采购。

五、采购实施

实施采购是购买服务采购活动十分重要环节。在采购实施过程中，采购人应按监管部门审核的采购方式，并按法律规定，或自行组织，或委托采购代理机构组织采购。在实施采购过程中，采购人应认真履行职责，对几个关键步骤中的采购文件要进行及时地确认，并签字予以认可。

一是对采购公告进行确认。采购人对采购公告的确认，主要是对供应商的参与资格和条件进行认可。对供应商参与的资格和条件，既不可设置过高，不然就缺乏竞争；也不可设置过低，不然难以保证供应商中标后的履约质量。同时也不能搞地方保护，更不能实行歧视性待遇。

二是对采购文件进行确认。采购人对采购文件的确认，主要是对需求标准、合同履行时间、支付方式与时间、合同主要条款等方面进行审核。只有符合采购人的要求，采购文件才可以发出。

三是对中标结果进行确认。通过委托方式实施的采购，在采购活动依法进行产生中标供应商后，采购人在没有正当理由的情形下，必须接受中标结果，否则，视为违法行为。如果采购人擅自中止或终止采购活动，将承担责任。

六、合同的签订

政府通过政府采购方式购买服务的合同签订，与货物和工程项目采购的合同签订无论是程序、还是方式，都是一样的。只是应注意几个事项。

一是实行实地考察，查看中标、成交供应商的硬软件条件。大多数服务类项目是否能履约，关键在于供应商所具备的基本条件。公开招标等采购方式主要比拼的是投标文件，是“纸上谈兵”，评委对中标供应商的情况没有进行深入的了解。因此，为了防止供应商采取假借资质、以次充好、冒名顶替等手法谋取中标，在签订合同之前，采购人或采购项目的委托人要对中标、成交供应商的硬软件条件进行实地查看，特别是查看采购文件中所规定的资质条件以及完成合同所必备的基本条件等。

二是严禁转包。服务类项目应严禁转包，这应该是服务类项目的一个硬性规定。所以，在签订合同前，必须约定严禁转包的相关条款。

三是采购人在合同条款中应显主动地位，并约定严厉的违约责任。大多数服务类项目直接和间接地与民生有关，可谓“只能成功，不能失败”。为了把好事办好，采购人在约定合同条款时应保留有关主动终止合同的权利，应有备选方案，保证服务项目的顺利进行。同时，还应约定严厉的违约责任条款，对供应商的违约行为进行严厉的制裁。

七、履约与验收

一般的采购项目，供应商履约与采购人组织验收是两个步骤，即供应商履约后再验收。而对于大多数服务类项目，则是履约与验收同步进行。如政府购买的送戏下乡项目，演出团队中标后，将文艺节目排练成熟后，经采购人认可（验收合格）后，才同意送戏下乡，否则，采购人有权要求供应商对文艺节目进行修改、调整或直接终止同合。有些服务类项目的验收必须通过专业的机构进行综合评定，有些服务类项目是由时间来检验的，因此，要针对不同的服务类项目，采用不同的方式进行验收，从而保证政府购买服务项目达到既促进经济发展、社会进步，又提高公众素质的目的。

八、绩效的评估

对政府购买服务项目进行绩效评估，不仅是市场经济的必然要求，而且是监督政府采购的一种手段，同时，也是为今后的采购活动决策提供依据。对服务类项目进行评估，要遵循独立性、客观性、科学性的基本原则。服务类项目评估的独立性原则，是指实质上的独立和形式上的独立。评估的独立性原则是政府采购评估的基本原则，也是其他原则的基础。评估机构应在不受外界干扰的情况下开展工作。评估的客观性原则是在评估过程中应当以真实的信息来源为依据，进行客观、公正的评价，不能带有任何主观意见，更不能带个人偏好。评估的科学性原则是指在服务类项目评估工作，无论是评估指标体系的设计，还是评估方法的选择，以及评估过程的实施，要尊重客观规律，运用辩证唯物主义的方法，广泛收集信息资料，特别是向服务对象收集反馈意见，避免将偶然现象认定为必然的现象发生。

在服务类项目的绩效评估中，主要是社会效益、经济效益和工作绩效的评估。

一是社会效益评估。对政府采购购买服务的社会效益的评估，是为了全面掌握和了解服务类项目促进社会发展的贡献率。服务类项目的社会效益主要反映在促进社会进步和发展上，包括支持不发达地区以及少数民族地区发展、扩大就业、促进社会公平、节能减排、提高公众文明素质等。

二是经济效益评估。提高财政性资金的使用效益，是推行政府采购制度改革的目标之一。在政府购买服务活动中，其经济效益虽然不能直接显现，也不是唯一目标，但也不可不讲究经济或不产生经济效益。因此，应对购买服务时所间接产生的经济效益进行评估。

三是工作绩效评估。对政府购买服务的工作绩效进行评估是为了对政府购买服务活动进行全面的总结与回顾，找出存在的问题，肯定取得的成绩，以利在今后的工作中吸取经验教训，同时，更重要的通过公布评估结论，给公众一个交待，让公众了解政府购买服务的状况。政府购买服务的工作绩效评估就是指为达到政府采购目的，对政府购买服务工作的实施、管理、监督、统计等情况进行评价估量。对政府购买服务监督管理和执行操作的工作绩效进行评估，它的评估对象主要为政府采购的监管部门、采购人、集中采购机构的工作情况。

九、结果的公开

对于政府购买服务类采购项目，不仅要对采购项目进行公开，即公开招标、公示采购中标供应商等，更重要的是购买服务后的实施效果公开，也就是对采购项目评估后的结果实行公开，便于接受全社会的监督。

对政府购买服务的项目公开的方式主要有：

一是向服务对象报告评估结果。政府购买服务项目都有一个相对固定的服务对象或群体，他们对政府购买服务的感受最直接、最有发言权，因此，应向他们报告服务项目的采购预算、采购价格、评估的结果等。

二是向人大报告大型购买服务的实施情况。定期或不定期的向人大或人大代表报告大型购买服务项目的实施情况。一方面让人大及其代表知晓政府购买服务活动的情况；另一方面发挥人大的监督作用。

三是在媒体上公布政府购买服务项目的基本情况。对于政府购买服务项目，不仅只是对采购项目基本信息的公示，还应该针对服务类项目的特点，采用不同的方式在媒体上进行公示。包括购买服务的目的、意义、采购预算、中标供应商基本情况、中标价格、评估报告，社会对该项目的评价以及所产生的社会和经济效益等。有些服务类项目还应采取建立公示碑的形式进行长期的公示，以接受社会的监督。

十、资料的归档

政府购买服务的采购资料也应按政府采购的要求进行归档管理。因为资料的归档管理其目的主要是备查、参考、研究和宣传。政府购买服务多是民生项目，虽然有绩效评价，但绩效评价只是对该项目的经济效益和社会效益的总体评价，而归档后还有利用价值，特别是为今后类似项目提供参考，为研究提供和宣传提供依据。

来源：政府采购信息网

作者：宋军