财政是国家治理的基础与重要支柱，改变国家取钱、分钱、用钱的模式，就可以实质性地改变国家治理的方式。自2013年党的十八届三中会提出建立现代财政制度以来，预算管理、税收制度、中央地方财政体制领域等取得了不同程度的进展 ，但综观起来，财税改革仍然面临着一些深层次的问题与矛盾，其中一些问题的解决超出了财政部门的能力范畴，典型的例子当然是中央与地方政府之间的事权划分，但政府收入体系的整理也是其中重要之一。

长期以来，社会各方面十分关注宏观税负偏重的问题，虽历经努力，但坦率地讲，成效并不显著且仍有进一步加重的可能。表面上看，现象都出在财政领域，但稍一深究，就会发现根子往往潜藏在于与经费问题直接相连的机构、人员、职能等方面，即所谓“人、财、物”的问题。当前，正在深入推进的党和国家机构改革，其影响范围之大、程度之深乃是历次我国机构改革之最，必将对我国经济社会产生长期而根本性的影响，而这为整理我国政府收入体系提供了千万载难逢的机遇。在推进机构改革的同时，如能同步将整理政府收入体系、规范财政分配秩序的目标熔铸进去，不仅有利于更好地实现机构改革本身的目标，使经费(资产)与机构、人员、职能更好地匹配，而且还可以从财政这一至关重要的领域夯实国家治理现代化的基础，解决许多财政领域一直以来想做而做不了的大事。这一点，应当引起有关部门的高度重视。

理顺政府收入体系是一个重大的政治经济问题

在我国，政府收入是一个远比财政收入、税收收入大得多的概念可用公式表示如下:政府收入=税收收入+非税收入+政府性基金(含土地出让金)+社会保障费+国有资本经营收入+其它。简言之，即政府收入大于财政收入，而财政收入又大于税收收入。之所以要强调政府收入这个更加综合的概念，因为只有这样，才能更准确地判断、观察我国社会的真实负担水平(即广义宏观税负)，才能找到在不增加降低社会负担的情况下有效增强国家财政能力的可行之道，同时消弥“财力部门化”所致的各类不规范行为，提升整个政府治理现代化水平。现实地看，理顺政府收入体系具有以下几个方面的重要意义:

第一，控制社会总负担的迫切需要。近年来我国以政府收入计算的广义宏观税负一直高位运行，社会对此极为敏感和关注，学术界对此的看法也是不宜再进一步提高。但是，出于完善与优化税制的考虑，近年来我国已经完成环保税、资源税等方面改革，未来两年左右还将推出房地产税，而且个人所得税的正确改革方向也是将更大多数的人纳入征税范围。换言之，仅就建设现代税收制度而言，我国“加税”的需要与可能相当明显，而且就数量而很可能会大于“减税降费”的幅度。因此，如果不从政府收入这一更大的角度进行综合平衡、有增有减，就很可能出现税收改革上的“个体合成的谬误”，即单独看每个税种的改革都是合理的、必要的，但加到一起，就变成了社会负担的持续累加，“黄宗曦定律”重现，埋下巨大的政治风险。

第二，切切实实“降成本”的需要。近年来国际环境风云变换，国家间竞争加剧，而反观我国，正处于关键的转型升级期，许多传统企业经营出现困难。为此，近年来中央政府大力推动各类减税降费措施，为企业减降成本、为社会降负担。2016-2018年，中央政府每年推出减负措施的直接经济效果都在10000亿元以上。但客观地讲，企业和社会对此的感受并不明显，“获得感不强”。究其原因，就是因为政府收入种类繁多，客观上为地方政府在完成减税降费刚性任务的同时，转而通过加费、加价、卖地等方式来弥补损失，“一个手出，一个手进”，社会总负担水平并没有下降，甚至有所回升。进一步分析还发现，这两年的主要增长源基本相同，即主要集中在各类政府性基金(尤其是土地出让金)、个人所得税以及某些税种的清缴方面。即使考虑到经济增长所导致的税收增长、以及加强征管的因素，这种“堤内损失堤外补”的现象也十分明显。这表明，只能在“政府收入”这一综合性的框架下，全面看待与实施减税降费，才能达到真正为企业降成本、为社会减负担的目的。

第三，规范政府收入秩序、增强财政宏观统筹能力的需要。税收之外的各类政府收入，由于种种原因，其管理的刚性不强，制度漏洞很大。一是通常缺乏法定性的收取理由与标准，或虽有但严重过时;二是通常与执收部门的利益紧密相关，财政部门不能或不能完全对这些收入进行统筹安排，而这又客观上创制出“需要一种新税”的不竭动力(这正是黄宗曦定律的内在机制);三是还会形成财政部门与执收部门之间某种不可言说的“共谋”关系，因为部门多一些收钱，同时就意味着财政少安排一些支出、少一些负担。四是由于较少暴露在公众视野中，各类税外收入受到的关注与监督不足，时时成为腐败发生的渊薮。

建立全国人大对社会总负担水平进行控制的相关机制

由于我国政府收入体系的复杂性与综合性，财政部门并不能很好地承担从整体上控制广义宏观税负水平这一重大任务。笔者认为，这一职责应当赋予站位更高、职责更宏观且能代表人民意愿的全国人民代表大会，可在现有全国人大财政经济委员会的职责中，增加对社会负担总水平进行宏观控制的内容。具体方法如下:一是将“税收法定”原则扩大到“收入法定”，所有的政府收入，不分税与非税，都要经由全国人民代表大会立法通过。二是采用类似于债务限额、余额的做法，结合国民经济和社会发展的需要，结合我国政府职能范围的需要，以五年为期，设定社会负担总水平的天花板线，人大财经委每五年对此进行回顾、调整与改革。三是引入“增减同步”机制，即为了保持总负担水平的不变，应要求政府在出台或新增一个收入项目时，同时减少另一个收入项目，做到增减在两个方向上的同时、同步、同量，以保持社会总负担水平的基本稳定。四是如果出现突发情况，如战争、重大自然灾害以及巨额短期需要，可不受此限制，由人大按程序进行立法增加政府收入来应急。

有必要指出的是，当前在依法治国、加快落实税收法定原则的背景之下，有关税收的立法工作正在加快进行。除了已完成的烟草税法、船舶吨税法之外，今年还将力争完成契税法、资源税法、消费税法、印花税法、城市维护建设税法、个人所得税法(修订)、关税法、行政事业性国有资产管理条例等法律、行政法规的部内起草工作。税收立法的进展如此之快，一方面当然是好事，但另一方面如果立法不建立在对整个政府收入进行重新整理的基础之上，加快立法反而是将过去一些错误和制度缺陷用法律的形式固化下来，以后修改调整更加困难。对此，必须引起高度重视。

结合新一轮党和国家机构改革之机，对政府收入体系进行全面清理

臃肿税费的背后是臃肿的机构与人员，因此减税降费需要同步改革机构与分流人员。形象地讲，就是“拆香火”的同时，也要“拆庙”、“分流和尚”。如果说这类涉及到机构、人员的复杂问题在十九大之前的确困难重重的话，而当前正在全国上下轰轰烈烈推进的新一轮党和国家机构改革，却为彻底铲除这些庙、分流和尚提供了难得的历史性机遇。财政部门对此应当高度重视，机不可失、失不再来，要全力争取把握住这一千载难逢的历史机会，全面清理、整并政府收入体系。主要操作要点如下:

1、正税。即明确税收是政府收入的主要形式。这主要包括两层含义，一是税收占政府收入的比重应当进一步提高，可考虑结合我国到2020年实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，逐渐提高这一比重到70%左右，为此需要继续深化我国税制改革。二是税收也应当成为政府支出的主要来源，凡是政府部门或履行政府职责的机构，其资金应当来源于主要由税收支持的公共预算资金，本部门不应当另行收取费用，经核定确需引入使用者付费的，其收入要全部交入国库。

2、清费。在清理完不适当的行政性收费之后，费仍然是我国政府收入体系的一个有机组成部分，但是应将“费”的全称明确为“使用者付费”，即公共部门(含政府部门和部分事业单位)向特定使用者提供特定服务所收取的、以弥补成本为目的的收入。但凡行政机关履行本部门天职的而向企业和居民提供的具有普遍性质的服务，其成本已由财政部门核定的预算资金覆盖，不应再另行收取，已经收取的也应取消，逐渐实现行政性零收费。具有使用者付费性质的收费，其费用的确定标准应当完全基于成本，相关成本信息应向社会公示并每年或每半年调整一次。所有的使用者付费收入应当全部缴入国库，且要全面切断其与执收部门之间的分配、使用联系，真正实现“收支两条线”。

3、明价。“价”是指由政府定价的公共基础设施、基本公用事业方面的收入，同时具有政府规制和市场经营两个方面的特征。在我国政府收入体系中，价是一个特殊存在，且多被混入到“费”中。今后应将其独立昭示出来，向社会明白显示。管理这类价格收入的关键在于引入科学合理、公开透明的政府定价机制，一般而言应基于设施与服务的不同类别，分别采用不同的定价方法，如成本+合理收益定价法、边际成本定价法、两部定价法、阶梯定价法等。价格一俟确定，要同时明确执行时间并向社会公示。监管部门要定期检查企业的会计资料并核定成本信息，根据物价、成本的变化提出价格调整建议，经公开听证程序、专家评估程序后方可实施。

4、严租。租的经济学含义是指所有者收益，在此特指我国国有资源、国有资产所产生的收益，如土地使用权出让金、自然资源出租出让收入、国有企业出让收入等。这部分收入是我国特色社会主义的一部分，也是目前管理上的“灰色地带”，可改进的余地极大。以国有资本经营预算为例，近年来国有企业的营业收入和利润上升都比较明显，但历年来以“所有者权益”名义上交财政的部分仅有区区的两三千亿元，占当年政府收入的比重几乎微不足道。理论上讲，庞大的国有资本、资源收入应当成低税率的主要支持因素，但目前我们还远远没有做到这一点。一个原则性的要求是，这类收入的性质为全民所有，应当全部纳入公共预算或补充社会保险预算。

总之，机构改革中整理政府收入体系的主要操作要点，是按税、费、价、租“各归其位，各归其管”的原则，分别整理、制订相应的管理制度，形成税、费、租、价并行但相互间既区别也有联系的运行模式，消除各类政府收入“你中有我，我中有你”的一锅粥乱象。其中，对于一些长期以来难于触碰的不合理收费，如人防费、残保金等，该取消要取消，该合要合并。同时也要注意要防止一些本应归并的收入形式， 财政部门将其纳入到一般公共预算管理之后，反而掩藏在了非税收入之中，“神龙见首不见尾”，名亡而实存。

积极推进社会保险由“费”改“税”

社会保险费可谓是我国最大的“费”了，但其实质是税，是一国范围内从事生产经营活动的所有企业--无论外资还是内资，无论大企业还是中小微企业--都必须承担的法定劳动成本，各国通常是以法律形式对此进行规制。长期以来，我国均收“社保费”的名义收取，虽然有一定的历史合理性，但现在看已十分不合时宜。资料显示，目前全世界绝非大多数国家都开征了社保税，我国以费之名行税收之实，于国际惯例不合。由于，以费之名，管理规范度不够，导致名义费率远高于国际水平。目前，我国单位和个人缴纳五项社会保险费率之和为40%左右，为全球强制缴费率最高的国家之一，但与此同时征收的基数却是上年平均社会平均工资的60%，而非发达国家惯常的实发工资。实际费率与名义费率之间的差异过大，严重影响营商环境，扭曲国家形象。另外，以费征收的社保背后是分地区、分人群、分项目的“碎片化”社保管理体制以及常常植根于其中的部门利益，而这是导致我国社保(主要表现在基础养老金)出现支付缺口、财政负担历年加大的主要因素。在此轮机构改革中，已经明确社保费由税务部门征收，这就走出了社保由费改税的第一步。下一步，应继续推进社保费改税，按“名实一致、有所下降”的原则，重新核定社保税率，多名研究者测算表明，我国现行40%左右的费率完全可以下调到25%左右。另外，要同步将那些事实上具有社保性质的财政收支项目，一并纳入税率的设计与测算之中。举例而言，前期企业反应强烈的残疾人就业保障金，现在虽然收费标准有所降低并纳入了一般公共预算统一管理，但就其实质而言，就是一种“准社保税”，应当在设计社保税的税率时将其一并纳入，该取消就取消。实行社保费改税之后，不仅社保资金的征收、筹集工作应当交由税务部门负责，而且财政部门要负责资金安排，社保部门仅负责资金的合理使用，以此化解长期以来社保资金“收、支、用、管一体化”的陈旧落后管理方式以及随之滋生的种种弊端。

切实破除“收、支、用、管”一体化的机制

坦率地讲，我国现在35%左右的广义宏观税负水平已经能很好的满足正常的政府开支需要。但现在的问题在于，这35%的收入并非都是由财政部门来统筹安排，从数据上看，财政部门控制、统筹安排资金仅有22%左右，其余部分均分散于各个部门。这在极大的程度上破坏了国家财政、财力的完整性，是社会负担减不下来、或明减暗收的重要制度性成因。解决对策是，要将现代财政管理的基本原则，切实覆盖到所有政府收入形式之上，其中最一般、最基础的原则就是“收、支、用、管”之间相互分离，所有收入(包括税收与非税收入，未来也可考虑国有资本经营收益中的上交财政部门部分)由税务部门按相关法规统一收取，所有预算支出由财政部门统一安排，其它政府部门则负责用和管，对资金使用的合规性、绩效负责。这一原则适用于除价格之外的所有政府收入形式。

科学化政府定价方法，建设价格规制体系

重要公用事业、公益性服务和自然垄断经营的商品或服务价格，不属于严格意义上的政府收入。但是，由于这类价格通常基于自然垄断或国家授权，因此不能交由企业自主定价，而必须由政府进行价格规制、甚至直接定价。对此，一方面要严格限定政府定价的范围，另一方面要引入科学合理、公开透明的政府定价方法。 从实践层面看，现在这方面的主要问题也是政府定价的技术方法、规则流程、标准体系不尽合理、不尽健全，应当在整理政府收入体系的同时，深化政府定价机制改革重。具体建议如下:一是建立价格规制的标准体系，主要涵盖独立性、规则和程序明晰，可预见性、公众参与、信息透明、可问责等方面。二是要有先进的、科学的定价方法，要根据商品或服务类别，分别采用边际成本法、成本+合理收益定价法(水电气热)、两部定价法、阶梯定价法等不同的技术方法。三是改革现行过度扭曲的交叉补贴机制。四是根据需要出台管制行业会计准则，完善企业的成本信息核算，必要时向社会公开。五是监管部门要定期或不定期地核定价格，以电网为例，需要每过一段时间就要对电价格重新进行核定。六是加大公众参与和信息公开力度。

总之，一个取之有度、管之有法、用之有效的政府收入体系，关系到国家的长治久安，是国家治理的基础和重要支柱。由于兹事体大，且经年积累，改革难度极大。应当乘此党和国家机构改革所带来的千载难逢的机遇，一并提上议事日程。

来源：财新网

作者：冯俏彬