有关分析认为，城市工业污染地块的修复资金，未来可能更加依赖房地产开发模式来消化。而常州外国语学校“毒地”事件(以下简称常外事件)发生后，愈发引起人们担忧，房地产开发这种“人居埋单”模式，可能会埋下除毒不尽、二次污染的风险。

在土壤修复的重点地区中，雨水充沛、地下水系发达而又人口密集的长三角，工业污染地块修复与人居环境安全的矛盾更为突出。长三角是我国制造业重地，工业化、城市化进程中，人群大量向城市聚集，房价不断攀升，住房刚需需要有效满足。长三角也是最早接受海外工业转移的地区，工业化在创造出城市经济的同时，也产生了散落在城市中的大量工业污染地块。长三角的水土污染交互作用，也在不断聚集污染扩散的风险。“十三五”长三角城市群建设规划已经启动，城市工业污染地块的修复开发，需求也将更加殷切。

在“土十条”的目标和框架下，城市工业污染地块的治理面临两个压力：一方面要保障城市住宅用地供给;另一方面要控制土壤污染与地下水系的“交叉感染”。这两种压力都可以转化成地方政府与房地产商合作开发的动力，因为工业污染地块大多处在市区和老城区黄金地段，是城市中最后一批价值洼地。问题是，怎样才能实现土壤修复后“安全利用”?

有关研究结果认为，2016-2017年，是工业污染地块修复隐患与人居环境安全这对矛盾的爆发期。妥善处理这对矛盾，地方政府责无旁贷，应当发挥主导作用。人民网RRM实验室综合舆论建言和舆情风险调研结果，以土壤污染社会共治为目标，从供给侧改革的角度，给城市相关部门决策者提出三条建议——

一、信息供给：土壤污染社会共治，让公众知情是前提

“土十条”要求地方政府公开信息，为社会监督创造条件。然而，关于土壤污染的信息公开，现实情况怎样呢?

信息提供方失语。污染问题让有的地方政府和辖地媒体有些神经过敏，轻易不敢碰。如此一来，互联网上与污染相关的信息流动，主渠道往往三缄其口，各种疑问、猜测和不实信息在主渠道外涌动。越是这样，污染问题就越容易被放大。

信息需求方失聪。那些用来居住的房地产开发项目，哪些建于工业污染地块之上?污染程度如何?对人体健康影响怎样?修复得如何?公众很难知情。相关网站上找不到足够的信息，开发商也不会明确提示。买房者是否能够及时被提示、被告知?是否能方便地获取相关信息?许多人居住多年之后，才发现动用几代人积蓄外加贷款所买的房子，竟建在未能安全修复的污染地块之上。没有政府主导的信息供给和公开，普通购房人又如何能避得开这样的遭遇?

“常外事件”对普通市民的意义，在于让隐蔽性强、潜伏期长的土壤污染危害，以肉眼可见的方式进入公众的视线，并沉淀在人们的记忆和常识库中。

“常外事件”对信息供给者的意义，在于人居环境安全风险的信息不对称问题浮出水面，凸显客观、科学、及时的信息供给的重要和迫切。

“常外事件”还给所有人带来一个警示，网络开始出现信息供给角色错位。一如大气污染，互联网自动上位供给雾霾监测信息那样，信息服务机构也在搜寻、整合土壤污染与人居环境风险相关的信息，以便公开分享。

公众有知情的需要，如果地方政府没有及时作为，网络上常常就会有人“替政府作为”。一旦信息供给“被作为”，规则制定和结构、范式形成的过程中，地方政府就会错失话语主导权。此后，只要出现负面事件，无论地方政府和有关部门提供什么信息，只要与公众业已形成的认知不同，舆论都有可能解读为被动应对、洗白，甚至是罔顾民意，和舆论周旋、博弈。

让我们重新定义“问题曝光”。其一，当问题已经存在，捂住不放就会发酵，问题会长大，性质会变异。小灾小难未能释放而累积、聚合、爆发，最终就可能演变成大事件。相反，让问题及时见光，可以释放小灾小难，从而避免爆发危机。其二，主动公开信息并常规化、制度化，公众不仅会理解、认同、支持政府，还会得益于信息的及时、方便、准确获取，免受网络不实信息和负面情绪的困扰。充足、完整的信息供给，可以减少过度聚焦、放大问题的机会。当信息公开不再背“引爆”、“惹祸”的嫌疑，信息供给就有了积极意义。

(一)着眼民生关切，让公众知情

不可回避的是，对于已经启动修复的项目，媒体、公众关于其二次污染和除毒不尽等问题的质疑，政府及有关部门要尽快、正面、客观回应，不回避问题，积极主动解决问题，避免猜疑进而引发谣言。

据新华网江苏频道2014年的报道，早在2008年常州市就启动了土壤污染调查及修复，2014年已经完成了两批共75块场地的污染情况摸底调查，应该说，常州市谋求向绿色发展转变，工业污染地块治理抓得早，治理意识也很到位。但由于信息公开不够，市民对土壤污染危害缺乏科学的认知，常外事件一经曝出人们便陷入恐慌，城市形象也贴上了负面标签。

另外，这一事件也再次警示地方政府和有关部门，土壤污染对人体的危害隐蔽性强，潜伏期长，“常外事件”实际是土壤修复二次污染将这种危害显性化的结果。在此之前，地方政府对类似风险思想准备不足，难免仓促应对。

(二)着眼全局，让信息充足、完整

将“居住环境安全信息公开”制度化、常规化，信息公开及时，信息供给完整，信息获取便捷，有助于将风险化解在可控的阶段。

以苏州化学厂原址地块修复为例。江苏是化工大省，苏化地块是江苏省最大的污染地块之一，其修复可以发挥示范作用。一期工程总计28万立方米待修复的污染土壤，其中1.5万平方米、22万立方米采取了目前欧洲的主流技术——原位热脱附，其余6万立方米污染土采用水泥窑焚烧技术，进行异位修复。这引起了苏州本地环境专业人士的质疑。有机污染物容易挥发，污染土直接开挖犹如掀开潘多拉的盒子，有害物质在空气中散逸，会形成二次污染。有网友询问项目招标部门，是否规定了污染土装袋必须在封闭式大棚内进行，答复是“有大棚，是否封闭不作要求”。如此，周边居民就不能在修复工期结束之前回迁。但苏化地块修复工期总计550天，今年4月才开标，而地块北面的社区居民回迁日期就在12月，居民难免担心重蹈常外覆辙。

公开信息后，既未见有关部门针对公众的质疑作出回应，也未见项目执行方、监管方就二次污染的控制给出说明。有关苏化地块污染检测的信息也没有完全公开，有媒体问，所测各个点位的具体数据为什么不见公布，有关人员告知不便公布。

缺乏完整的信息供给，缺乏针对公众关切的回应，将给舆论猜想和谣言发酵留下想象空间。

信息公开是必要手段，但只有信息供给做到及时、充足、完整时，才能让信息获得者形成客观、准确的认知，并基于对政府的信任做出判断。只有公众对污染治理建立起信心，社会共治才能拥有民心这个基础。

二、源头避险：做民心工程，在规划环节消除隐患

“土十条”公布后，土壤修复有了目标、要求和时间表。今后的关键问题，是要解决资金供给。

土壤污染防治的思路与水和大气的治理有很大不同，关键是风险管控，要先知道一块污染土壤对饮用水和空气有什么风险，然后通过改变土地用途消除这一风险。

全国工商联环境服务业商会秘书长骆建华认为，土壤修复行业还没有成熟的商业模式，不具备大规模修复的条件，未来风险管控将是土壤污染防治的主要方向，不一定所有的污染土地都要马上治理。

“土十条”第四条明确提出，要实施建设用地准入管理，防范人居环境风险。地方各级国土资源、城乡规划等部门在编制土地利用总体规划、城市总体规划、控制性详细规划等相关规划时，应充分考虑污染地块的环境风险，合理确定土地用途。

发达国家从土壤污染严重，到出台政策、完善法律法规，经历了从大乱到大治的过程，其治理经验值得研究和借鉴。比如，国外将“可持续性修复”定义为“实施修复技术带来的效果一定要大于修复工程的环境影响”，意指修复过程必产生不利环境影响，没有把握实现正面影响大于负面影响就不要轻易动手。再比如，澳大利亚很多受污染严重的土地经评估和权衡后，最终并没有转型成商住用地。获过多项大奖的澳大利亚BP石油公司遗址公园就是在原BP石油公司场地改造后建成的。英美等其他一些发达国家，受污染严重的土地也往往被建成大型森林公园，通过广泛种植树木、建立生态系统等使土壤得以自然修复。

我们的城市，是否也需要对污染地块的恢复多一点耐心，从而摒弃在污染地块用途规划上的急功近利，将土壤污染治理真正做成安心工程、民心工程?土壤用途规划不同会出现不同结果。

如果城市工业污染地块必须规划成住宅、商用来修复，那就一定要详细规划，反复论证，在技术选型环节严格把关。1.当无法避免使用水泥窑焚烧这类二次污染风险很高的技术时，必须追加资金来消化防控二次污染的成本，使污染土清挖、装运、存储等环节符合国家危险废物处理规定。2.对于修复过程中普遍存在的“低成本、短工期”的现象，要加强各环节的监管，保证修复工期、修复技术和修复资金都不克扣斤两，除毒务尽。3.地方政府和项目执行方要加强与周边居民的风险沟通，在居民的理解和支持下，做好施工安全管理与居民生活之间的衔接，防止意外事件发生。综上，城市将工业污染地块修复当民心工程来做，社会共治就有了强大的心理基础。

三、动力与信心供给：带动社会资本参与治理

相对于万亿级的土壤修复资金需求来说，钱从哪里来是关键。“土十条”提出了几个筹措方向。一是土壤修复专项基金：从重金属和农地现有财政专项资金中切分而来;二是PPP项目融资：财政部、发改委在操作上还有一系列问题需要磨合，来改变社会资本驻足观望的局面;三是地方政府发债：信息披露、信用评级等涉及法规、制度和技术标准层面的基础工程，还在建设进程中。

这样的资金筹措政策指向，给城市工业污染地块治理带来怎样的预期?

未来可能更加依赖房地产开发的“人居埋单”模式。数量有限的土壤修复专项资金，来源于重金属的部分，将用于重金属污染治理;来源于农地专项的资金，要保证用于数量更为庞大的优先保护类耕地。号称化工大省的江苏，大量有机物为主的工业污染地块，难以享受到土壤修复专项资金，但却承载城市群人口不断聚集对住宅开发的刚性需求。

社会资本仍在观望，需要政府供给信心和动力。PPP模式和市政债融资都在改革探索阶段，尚未形成成熟的与社会资本协同的模式，短期内社会资本能否大举涌入，还是未知数。人口密集、雨水充沛、地下水系发达的江苏省，防控水土污染交互作用的现实压力，使得城市政府更加重视带动社会资本参与治理。

据媒体报道，江苏化工企业数量全国第一，规模以上化工企业有4500多家，其中危化品生产企业就有2500多家。国务院安委会确定的60个危险化学品安全生产重点县(市、区)中，江苏占了11个。江苏省原有化工企业2.1万家，在关停7000家之后，依然剩余1.4万家。发育了苏南模式并成为中国制造业重地的江苏，探索创新土壤修复融资模式，带动社会资本盘活工业污染地块的价值，既实现土壤污染治理目标，又避免完全依赖房地产开发带来人居环境风险，具有重要意义。

城市政府在政策和制度设计上，可在顶层设计框架内，着力于为包括机构投资者、个人投资者以及相关企业在内的社会资本参与供给动力和信心。

1.为社会资本进驻PPP融资项目供给动力。根据“PPP在中国”国际研讨会《社会资本PPP融资的实践与挑战》一文报道，重点解决好保障投资人权利，合理获取回报、分配风险，保障项目的经济效益水平和社会资本退出机制等问题，用好中国PPP融资支持基金，发挥其撬动社会资本的作用。让社会资本有胆子进入、有激情参与、有动力持有、有机制退出。

2.为个人投资者投资环保类市政债供给信心。根据媒体报道，美国市政债四类投资主体，以个人投资者和基金(背后也是个人投资者)为主，做好信息披露和市政债信用评级，是帮助投资者识别风险、强化投资信心的重要保证。借鉴发达国家地方政府发债的经验，地方政府在市政债中积极导入工业污染地块修复项目，在充分利用信息披露和信用评级的同时，强化舆论引导，影响媒体与公众对土壤修复社会共治的认知，增强个人投资者的信心。

只有发力供给侧改革，才能有实力、有底气摆脱城市工业污染地块治理对房地产开发“人居埋单”模式的依赖，在应用此模式时，也能处理好盈利诉求与保障人居环境安全的矛盾。
作者：翟静宜、朱毅
来源：网络