媒体追问外滩踩踏事故：上海市区政府应该担何责

昨日，上海，外滩踩踏事件遇难者家属来到事发地献花祭奠。2014年12月31日夜，上海外滩发生踩踏事件，官方宣布共有36人遇难。

黄浦区委书记称区领导须担责；因不是生产经营活动中发生的生产安全事故，国家安监局未介入调查

综合新华社电 上海7日召开全市加强安全工作会议，通报外滩拥挤踩踏事件善后处置工作进展，进一步部署全市安全工作。中共中央政治局委员、上海市委书记韩正说，外滩发生拥挤踩踏事件，造成重大伤亡，教训十分惨痛，我们深感痛心、深感内疚，痛定思痛，要深刻吸取教训，尽心尽力做好善后各方面工作。目前，市联合调查组正在紧张有序开展全面调查，将根据调查结果，依法依规严肃问责。

黄浦区委书记周伟在会上说，外滩拥挤踩踏事件造成的后果非常严重，令人十分痛心，教训极其深刻、极其惨痛，作为区委、区政府的主要领导，必须深刻反思，吸取教训，承担责任。

截至7日上午11点，已经有32名上海外滩踩踏事件伤员经诊治后出院，17人继续在院治疗，其中重伤员4人，1名重伤员生命体征尚不平稳，仍在全力抢救治疗中。医院对4日、5日出院的5名伤员进行了随访，伤员均表示恢复良好。

按照中办、国办的紧急通知精神和全市部署，黄浦区委、区政府全面开展安全大检查、隐患大排查，对全区商业、旅游、文化活动场所的安全措施、应急预案等进行重点检查，对外滩、豫园等重点区域加强24小时值守；对人流密集区域每日加派警力开展巡查管控、秩序维护工作，安排消防车辆驻守重点区域；对全区31家较大规模在建工地等进行地毯式检查，做到监管全覆盖；对全区面上活动进行全面梳理排摸，坚决停办人群集聚度高、风险大的全区性重大活动，及时调整工作预案。

追问

昨日，最高检发布消息，将挂牌督办4起重大事故，严查事故背后可能存在的渎职等职务犯罪。4起重大事故分别为清华附中工地脚手架倒塌事故、广东佛山富华机械制造有限公司爆炸事故、哈尔滨火灾事故、云南大理巍山县火灾事故，其中并无上海外滩踩踏事件。

官方发布的信息显示，上海外滩踩踏事件未纳入最高检的挂牌督办范围，国家层面也未派驻调查组。截至目前，事故原因调查等后续处理，仍主要由上海方面自己负责，上海成立了由公安、安监、卫计委、监察局等部门组成的联合调查组。作为一起死亡36人、引发国内外广泛关注的重大事件，上海外滩踩踏事件的处理方式有别于以往。按惯例，30人以上死亡事故，已构成“特别重大事故”，通常由国务院调查组负责调查。上海外滩踩踏事件缘何“特殊”？

1 为何不是“安全生产事故”？

外滩踩踏是“人群聚集事件”，非生产过程中出现的安全事故

6日，全国安全生产电视电话会议提出，近日，一些地方先后发生多起消防火灾、建筑施工、气体燃爆等重大事故，特别是上海外滩群众踩踏事件，虽然不是安全生产事故，但造成重大人员伤亡，社会反响强烈，教训十分惨痛。

外滩踩踏事件为何不属于“安全生产事故”？国家安全生产监督管理总局一位相关负责人对新京报记者表示，按照《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例”，而上海外滩踩踏事件属于群众自发聚集公共安全事件，不属于生产经营活动中发生的生产安全事故，因此此次事故不适用于此条例，国家安监局也没有介入调查。

国家安监局宣传部门相关负责人也认为，上海外滩踩踏事故是一起“人群聚集事件”，并非是生产过程中出现的安全事故，“正常的社会生产活动以及交通运输安全事故，或者群众在上下班途中发生的安全事故，都属于‘生产活动’的范围。但外滩此次踩踏事故，是属于人群聚集事件中发生的安全事故，不属于生产安全事故”。

2 外滩踩踏事件该如何定性？

事故原因上海仍在调查，与此前发生的踩踏事件有明显区别

外滩踩踏事件既然不属于“安全生产事故”，那么这起事件该如何定性？属于什么类型的事故？

昨日，上海市人民政府新闻办公室相关负责人接受新京报记者采访时表示，目前，由上海市各相关部门组成的调查小组仍然在对事故原因进行调查，上海方面还未就事故原因作出结论。也就是说，外滩踩踏事件的明确定性，需待事故原因作出结论之后。

新京报记者查询发现，死亡人数较多的重大事故，如交通事故、矿难、溃坝等，均与外滩踩踏事件有显著区别。2000年以来全国各地发生的14起踩踏事故，也与上海踩踏事件有明显区别。

这14起踩踏事故，8起发生在学校，多因学生拥挤引发踩踏。2起发生在地铁内，如去年3月4日，广州地铁五号线两男子喷出刺激性气体，导致乘客惊慌、发生踩踏。另3起分别为有组织的大型活动，密云元宵灯展踩踏事故（2004年）、重庆家乐福抢购踩踏事故（2007年）、固原市西吉县北大寺已故宗教人士忌日纪念活动踩踏事故。还有1起源于地震灾难，去年11月甘孜藏族自治州康定县6.3级地震，2人死亡，42人受伤，伤者多数是踩踏拥挤造成的轻伤。

对比上述14起踩踏事故，外滩踩踏事件发生在开放式的公共空间内，群众自发聚集，无人组织。

连续多年发生在钱塘江观潮中的死亡事件，与外滩踩踏事件有相似之处，同样是群众自发前往，在钱塘江聚集。初步统计，近20年，钱塘江观潮造成百余人死伤。仅2013-2014两年，钱塘江观潮就造成7人死亡。

但值得注意的是，虽然浙江省钱塘江管理局的职能是“对钱塘江汛期进行监测、预警，参与钱塘江观潮公共安全工作”。但截至目前，不论是媒体还是官网，均未发布过相关事故追责方面的信息。

3 上海市区政府应该担何责？

专家称，无组织群众活动发生事故，适用《突发事件应对法》

昨日，上海市政府已明确表态，将对外滩踩踏事件追责。那么相关责任人将承担什么样的责任？会不会有人被追刑责？

2007年出台的《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，死亡30人以上的事故，构成“特别重大事故”。2009年中办、国办印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，明确了问责官员的7种情形，其中就包括发生特别重大事故。中科院研究生院工程教育学院院长黄钧对新京报记者说，“特别重大事故”应该由国务院授权相关部门进行事故调查。但上海外滩踩踏事故不属于安全生产事故，因此不适用上述规定。

上述14起此前发生的踩踏事故，除了康定县地震引发的踩踏事故，其余13起中，相关责任人或因教育设施重大安全事故罪、重大责任事故罪、玩忽职守罪，获刑；或被撤职、免职。例如2004年密云重大踩踏事故，12人被处以行政撤职、行政记过、党内警告等党纪政纪处罚，2人因玩忽职守罪被判刑。

但外滩踩踏事件这类既没有生产活动组织者、也没有大型活动主办方的群众自发聚集引发的灾难事故，并不适用于现行法律对于“重大安全事故罪”、“重大责任事故罪”的定罪量刑标准。这两项罪名的适用范围都是安全生产领域。

至于“玩忽职守罪”，事发前一周，上海电视台曾反复字幕滚动播报，告知公众新年夜不再搞往年的“跨年灯光秀。”

5日，国家旅游局副局长杜一力在国家旅游局官网发表署名文章，提出“因为没有组织活动，所以出了问题，这是最需要深思的问题”。

他强调，“因为没有组织活动，所在地政府和上级政府以及主管部门责任意识会下意识地放松，但是法律并没有免责。政府不组织，还是会有群众性的活动出现，这种没有组织者的群众活动，政府仍然要承担责任，这是一些政府尚不自觉自知的责任”。

他解读称，“政府尚不自觉自知的责任”就是《突发事件应对法》中的规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责”。“这个‘负责’从预测、监测到应对处置，是全方位的”。